Repensons de nouvelles politiques d’aménagements du territoire !11 minutes

Equipe Cogitare

25/03/2019

Dans une tribune en date du 15 janvier 2015, le Premier Ministre Manuel Valls dénonçait « l’apartheid territorial » existant dans certains territoires de la République. De cette idée lui vient d’exposer la thèse suivante que « refuser, la ségrégation territoriale, c’est faire en sorte que chacun construise son avenir. »

 

Certains observateurs ont même cru d’ailleurs, à une véritable relance d’une politique d’aménagement du territoire : Il s’en sera rien. Les phénomènes d’annonces n’accouchent jamais à la mise en œuvre de véritables projets. Quatre années plus tard, le gouvernement d’Edouard Philippe s’enlise dans une crise des gilets jaunes ayant pour toile de fond l’exclusion territoriale, le Grand Débat national a porté au monde de nouvelles chimères ; l’élan populiste Européen parachèvera le reste.
Pourtant, l’idée d’aménager le territoire, par la mise en œuvre d’actions différentes vise indéniablement à planifier l’action humaine, mais elle est surtout orientée vers cette même action humaine : Celle de la réduction des inégalités.

 

L’affirmation de la politique du territoire.

 

En octobre 1944 ; la nécessité réside dans la reconstruction de la France. C’est alors que Raoul Dautry est choisi par le Général de Gaulle pour créer un ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme.
Derrière cette création, réside la pensée de s’affranchir de la tutelle forte imposée par le corps des ponts et chaussés mais également la volonté d’obtenir un ministère rattaché à l’organe gouvernemental, en l’occurrence celui du Gouvernement provisoire pour la République française. Concomitamment à cette création, l’ouvrage du géographe français Jean-François Gravier intitulé « Paris et le désert français » décrit le déséquilibre important entre les territoires et la macrocéphalie parisienne. L’ouvrage est construit en deux temps : Une première moitié de l’ouvrage est consacrée au constat, la seconde aux remèdes.

Le bilan réside dans le désert humain. Force est de constater qu’il existe un déséquilibre d’ordre économique et intellectuel avec des mouvements en étoile qui convergent vers la capitale. Cette dernière, en raison de notre passé qu’il soit de l’Ancien régime ou Révolutionnaire, a concentré l’ensemble de ces énergies, qu’elles soient économiques ou intellectuelles. De même, l’auteur met en exergue l’existence d’un désert décisionnel.

Les remèdes posés par ce même auteur visent à la revitalisation des régions économiques par la création de conseils économiques régionaux qui seraient à même de pouvoir prendre des décisions au niveau local. Il préconise également la décentralisation de l’industrie en limitant l’accroissement des grandes villes qui nuisent à l’économie nationale et à l’organisation de la solidarité.

De ce constat, l’Etat portera de nouveau la politique d’aménagement du territoire. La création en 1950 par Eugène Claudius-Petit au sein du ministère d’une direction de l’aménagement foncier et à l’urbanisme propose un plan de l’aménagement du territoire, s’accompagnant d’un fond national de l’aménagement du territoire, permettant d’allouer des subventions pour aménager des zones industrielles en province ou des quartiers d’habitations. De cette initiative se traduiront des décentralisations économiques, nous pensons aux groupes automobiles tels que Renault ou Citroën ou bien encore Gilette.

En 1955, le gouvernement Pierre Mendès France adopte une série de décrets dans le but de favoriser une meilleure répartition des industries sur le territoire se traduisant par des aménagements fiscaux, des primes à l’installation des entreprises dans les zones sinistrées économiquement mais également par la première limitation des constructions et des implantations en province.

Certains géographes ont démontré qu’il n’y aurait jamais eu de désert. Cependant, la prise en compte d’un tel électrochoc est salutaire. Les activités sont décentralisées mais les politiques sont toujours centralisées.

 

L’approche volontariste de la politique d’Aménagement : La DATAR.

 

En 1959, la conjoncture économique est favorable. C’est alors que Michel Debré est animé par la volonté de la venue d’une politique volontariste d’aménagement. Elle se veut interministérielle et met en place un organe spécifique qu’est la délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, la “DATAR”.

Le développement de cette politique d’aménagement qui se veut interministérielle et décentralisée se concrétise par le développement des réseaux de transports et de communication s’articulant autour de trois politiques. La politique des métropoles d’équilibre, la politique des villes moyennes et de revalorisation des zones rurales.

La première initiative est née de l’impérieuse nécessité à instaurer une véritable relation entre le monde urbain et rural. De cette réflexion entraîne le développement des pôles urbains favorisant un développement économique régional ruisselant dans les zones rurales les villes périurbaines. Des villes à envergures régionales diffusent la croissance par le dynamisme de certaines villes tel l’exemple Parisien. Cette idée est alors déclinée aux autres ensembles géographiques tels que Toulouse, Bordeaux, Lyon, Lille visant à offrir les infrastructures indispensables à l’implantation des entreprises sur le territoire.

La seconde est relative aux agglomérations et villes nouvelles visant à compenser les effets néfastes des métropoles d’équilibres. Les villes nouvelles se développent et la volonté de la DATAR réside de la changer en véritable relais économique en lieu et place des villes dortoirs. En 2013, les villes dortoirs regroupaient encore près d’un million d’habitants.

Enfin, la troisième politique vise la rénovation rurale. Entre 1970 et 1999 la population rurale est passée de 56% à 25% de la population totale. En 1945, un français sur deux habitait en ville, en 2000, 1 sur 4.
Un tel déclin a des conséquences économiques non négligeables. Le retrait des services publics engendrant, de facto, la diminution massive de la population. C’est alors que l’Etat avait décidé de réagir en inversant cette tendance en rompant avec cette idée d’isolement rural. Des financements sont accordés afin de créer des maisons de service public. Des financements sont également accordés en vue de favoriser l’activité touristique dans les zones rurales en les mettant en valeur afin de favoriser, in fine, l’attractivité économique. C’est au cours de ces années que sont créés les parcs nationaux et les parcs régionaux visant à capitaliser autour des espaces naturels afin de garantir une implantation économique mais surtout démographique.

 

L’échec de la vision Jacobine.

 

C’est à partir des années 1990, que les politiques d’aménagement du territoire et l’idée de l’Etat-Aménageur sont contestées. Les raisons d’un tel déclin résulte de plusieurs facteurs. En premier lieu, l’émergence des thèses néo-libérales, ou plutôt de ses influences croissantes.

Les politiques dirigistes initiée par les collectivités publiques sont de plus en plus contestées.

En ligne de mire, la DATAR, chef d’orchestre de l’aménagement du territoire. Les critiques portées à son encontre ne cesseront de remettre en cause sa légitimité. Conséquence, la DATAR va se déplacer de ministère en ministère, au gré des portefeuilles sans qu’il y soit fait un seul instant rattachement particulièrement cohérent.

Le dirigisme étatique est remis en question en raison de son efficacité à l’aune de la montée du chômage, l’effet peu incitatif des aides aux entreprises et le décalage entre les politiques d’aménagements désirées et réelles, existe un creusement des inégalités territoriales malgré les efforts faits, un service public assuré de manière inégalitaire. C’est donc l’échec de cette vision jacobine. En 1990, 77% des emplois de directions du secteurs tertiaires sont encore à Paris, 160 sièges sont encore implantés dans la capital et 90% des sièges sociaux bancaires sont encore à Paris. Malgré trente années d’aménagement du territoire volontariste, les inégalités persistent et l’idée apparaît de la fragmentation du territoire avec l’apparition de régimes favorisés mais aussi défavorisés.

La seconde raison de ce déclin réside dans l’émergence croissante de l’européanisation de l’aménagement du territoire. À l’occasion de la signature de l’Acte Unique Européen, l’Union Européenne prend l’initiative de développer de manière harmonieuse les régions d’un point de vue économique. Les Etats-Membres possèdent une place réduite dans ce schéma. D’une vision verticale, une vision horizontale se substitue dans la mise en œuvre des politiques d’aménagements. L’Union va s’appuyer sur les régions pour mettre en œuvre sa politique d’aménagement en finançant les projets internes régionaux ce qui va permettre l’affirmation des régions par l’Union Européenne au détriment de l’Etat. L’UE en profite car les régions communiquent directement entre elles et avec l’UE. Des communications étaient entreprises avec la Catalogne et la région Languedoc-Roussillon. On parle alors à partir des années 1990 de l’Europe des régions.

Un troisième temps à ce déclin est la décentralisation et la multiplication des territoires : Les réformes de la décentralisation mettent à mal l’idée d’un Etat centralisateur. Les transferts de compétences aux nouvelles collectivités territoriales interfèrent avec les politiques d’aménagements. Si de nouvelles collectivités se créent avec de nouvelles compétences et ainsi de nouveaux territoires, le risque d’une divergence des intérêts ne relève plus de l’hypothétique.
Au gré des évolutions décentralisatrices, l’Etat ne semble plus se reconnaître lui même. Ces territoires locaux et européens rendent la copie illisible.

En 1993, le changement de majorité et le gouvernement Balladur veut renouer avec une politique d’aménagement qui reste dans la culture administrative une politique étatisée.
Charles Pasqua, ministre de l’aménagement du territoire, décide d’adopter une grande loi d’orientation du territoire qui va s’inscrire dans une vision jacobine et souverainiste de la France en refusant de donner une importance trop grande à l’Europe et cela se traduit par la volonté d’adopter un schéma national d’aménagement du territoire, planification de l’organisation économique. De plus est créé un Conseil national de l’aménagement du territoire qui vient aider cette politique.

En 1997, la gauche plurielle au pouvoir entend s’appuyer sur ce qui a été fait par Charles Pasqua. Le ministère de l’aménagement dirigé par Dominique Voynet donne une orientation moins Jacobine en considérant concomitamment l’action de l’Etat et de l’Union Européenne.

Une philosophie qui se veut européiste et régionaliste portée également par Jean Pierre Chevènement qui considère les échelons administratifs comme n’étant guère des espaces de vie, la localisation des activités ne correspond pas forcément au découpage administratif avec un délaissement de certains territoires. L’intercommunalité rejoint un projet commun, global du territoire et veut être un “véritable espace de solidarité fiscale et économique”. La problématique de la multiplicité des acteurs aurait été réglée par la création de nouveaux acteurs…

Au cours des années 2000, Le Gouvernement Raffarin et l’Etat renoncent à leur rôle d’aménageur. Il est plus cherché à approfondir la décentralisation et l’Etat se veut plus architecte des structures territoriales.

La crise de 2008 a une incidence forte dans l’aménagement du territoire. Le secteur industriel particulièrement vif dans les territoires du nord de la France sont touchés. La politique se veut plus être une politique de soutien plus qu’une politique instigatrice visant à mieux répartir les activités économiques.

Le terme d’aménagement du territoire doit être corrigé en raison des mutations économiques et institutionnelles. Les actions d’aménagements sont conduites par une multiplicité d’acteurs au point que nous parlons davantage de développement des territoires ayant pour logique impérieuse de construire un ensemble social, économique et territorial homogène.

Pourtant il est encore courant d’entendre une expression que les géographes dénomment “la diagonale du vide”, ensemble géographique s’étendant du nord-est de la France au sud-ouest associant décroissance de la population et décroissance économique.

Plus d’un demi-siècle après “Paris et le désert Français”, le décalage entre Paris et la province ne saurait se démentir. Les politiques d’aménagement se liant au développement durable ne devraient pas porter le message du luxe, mais d’un impératif de nécessité.

 

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